【摘要】在市场经济日趋发达的今天，房地产业却呈现出一片混乱的景象。关于小产权以及小房产的拆迁问题，似乎更成为
百姓关心的话题。然而在城中村改造过程中小产权房问题不断凸显，因为这样的房产拆迁以后根本得不到一点补偿，百姓面对这
样的问题到底该怎样处理，有关部门应该怎样保保护，各级政府应该怎么样行政才能解决这不休的争端，以及在拆迁中的各种纠
纷问题如何合理解决，都将成为我们的政府面临的又一大挑战。
什么是小产权房？“小产权房”是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部
门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，所以叫做“乡产权房”，又叫“小产权房”[1]。业主们手上的产权证书其实是乡镇政府
发证的所谓小产权房产证书，实际上没有真正的产权。这种房没有国家发的土地使用证和预售许可证，购房合同国土房管局也不
会给予备案。所谓的产权证也不是真正合法有效的产权证。小产权房和普通商品房主要有以下异同：1.从价格看，乡产权房要比
普通商品房便宜，价格只有同样位置商品房价格的40％～60％； 2.从住房形态看，小产权房一样是普通住宅； 3.从建设手续看，
属于旧村改造或者新村建设，没有市区规划、建委管理部门的批复管理，施工过程也没有监督检验而普通商品房都是按照国家规
定和标准完成。 小产权房占用的是集体土地，按照我国现行法律，这类土地只能用于农业生产或者作为农民的宅基地，土地使
用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，它没有产权，更没有国家的土地使用证和预售许可证，因此从法律角度来说小产
权就是没产权。
在房价居高不下的今天，小产权房对于买房者和开发商来说，似乎是一种双赢的选择.买房者用比买商品房低不少的代价，
解决了居住难题；开发商用比正常拿地低更多的价格，获得了更多的利润。但有时对比并非那么简单，当购房者获得小产权房后，
他们可能面对的是各种问题。事实上，小产权房称得上是开发商的盛宴，而对购房人来说，享用这张优惠券却后患多多。
资料显示，全国小产权房占地面积有66亿平方米；北京小产权房大概占整个本地市场的18%左右，已售和在建的小产权房很快
就会超过1000万平方米；在西安估计已经占到25%到30%，深圳的小产权房可能占全市住宅总量近一半……全国的小产权房到底有
着多么巨大的规模，一时我们还难以有恰当的概念，但要处理这样数量巨大的小产权房，无疑需要大量资金。现如今， 很多大学
毕业生，在经历过一段时间的租房生活之后，开始着手买房但是迫于房价的压力，只好选择小产权房，而他们似乎对这种现状很
满意，在取得“小红本”之后，便高枕无忧了。在被告知购买小产权房有很多风险，包括没有房产证、拆迁后得不到补偿等，但
他们并不在意，“它便宜，我购买只是自己居住，只要不转让就没事。”这就是他们的心态。可是往往事情不如人愿，停水停电、
地板开裂甚至是拆迁等，很多意想不到的问题在他们搬进新房没几天就凸显出来，他们也只能吃哑巴亏。
面对这种问题，国家和各地相关监管部门屡屡提示建设和购买“小产权房”的风险，但仍难以遏制“小产权房”这一现象的
蔓延。非官方统计数据显示，中国目前小产权房建设面积达六十多亿平米，相当于中国房地产业近十年来的开发总量。小产权房
数量非常之大，而且已成事实，是多年来累积起来的问题。针对小产权房问题，国务院日前已做出部署，责成国土资源部、住房
和城乡建设部牵头，成立专门领导小组，负责小产权房的摸底和清理工作。就小产权房问题，国务院要求：一是所有在建及在售
小产权房必须全部停建和停售；二是将以地方为主体组织摸底，对小产权房现状进行普查；三是责成领导小组研究小产权房问题，
拿出相关处理意见和办法。中央清理小产权房的决心显而易见，如何采取措施解决小产权房的“身份问题”，妥善协调好各方利
益才是关键。
小产权房政策路线图
●2007年6月 原建设部发出风险提示，提醒购房者，以城镇居民身份到农村购买农村住房，不符合现有土地管理制度的规定。
●2007年12月 国务院常务办公会明确要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。
●2008年1月 国务院下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》指出，任何涉及土地管理制度的试验
和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。
●2008年7月15日国土部下发通知，要求尽快落实农村宅基地确权发证工作，但明确指出不得为小产权房办理任何形式的产
权证明。
●2009年9月1日国土部下发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，坚决叫停各类
小产权房[2]
在我看来，由于存在着深刻的历史原因，小产权房问题不是一天两天就能解决的，如何处理这一问题关系到社会的稳定与团
结。政府对小产权房绝不能一拆了之，而应根据不同利益主体采取不同措施。对违法建造小产权房者应依法追究其责任，对购房
者则应在一定程度上给予赔偿，此外，监管部门也应该反思自身行为，做到监管到位，争取实现以前的遗留问题完全清理，以后
出现的问题要有刚性规范。总之，在小产权房处理上应根据具体情况而有所区别，不能过于草率地“一刀切”。 对待小产权房
问题一定要客观、理性，综合考虑到牵涉其中的各方利益，才能正确有效地解决。
另一个值得注意的趋势是，农地地权的改革亦在全国范围内逐步开展，在可以预见的未来，农民将拥有越来越完整的土地
产权。随着这一趋势的发展，农地价格必将大幅上涨，面对这一背景，如果法律不能有效平衡双方的权利，不但会造成大量的
交易合同失效，也会成为社会发展极大的不稳定因素。在这样的背景下，宋庄判例提供了法律在小产权房改革方面的司法态度。
这就是说，不管将来小产权房遵循何种路径进行改革，当初买卖双方在自愿原则下签署的交易合同，都必须得到适当的尊重。
而这样的司法态度也恰是农村产权制度改革顺利进行的制度基础。[3]
那么，在目前我国房屋拆迁还不很规范的情形下，“小产权房”的拆迁补偿应该如何操作呢？基于“小产权房”所占土地
为集体建设用地，所建房屋多为商品房的特点，我们认为其拆迁补偿应该参照城市房屋拆迁补偿标准，同时根据房屋的法律性
质和具体存在形态进行变通。首先，我们认为，上述那种区分城乡土地而适用不同拆迁补偿办法、“补房不补地”的规定是不
合理的，应该建立城乡、房地双重统一的拆迁补偿制度，对所有被拆迁人的合法利益进行平等公平保护。其次，关于补偿标准
上，我们认为应当尊重购房者的财产权益，建立公平补偿的标准利益分享机制。虽然集体土地使用权本身很难估价，但我们认
为可以区分征收房屋的原用途是住宅还是商业用房，同时考虑征用后是公益使用还是商业使用，进行相应的拆迁补偿。对于
“小产权房”的补偿方式，是实行货币补偿还是房屋产权调换的途径。最后，关于“小产权房”的拆迁补偿裁决问题。[4]
目前在小房产问题中，城中村问题也日益突出。毕竟在这些居住者也是掏钱买卖的房子，说拆就拆没有补偿，这是任何村
民都无法接受的事实。根本无异于保护村民合法权益。由此引发的社会正义和问题矛盾会越来越多，越来越激烈，城中村问题，
究竟该如何解决？这些小产权房的拆迁到底能不能得到补偿？似乎已经成为万众瞩目的话题。
那么什么是城中村呢？从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在
原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、
游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区[5]。
目前西安市“城中村”改造工作面临的主要问题由于“城中村”改造工作本身的复杂性艰巨性、长期性,使“城中村”改
造过程中主要面临三个问题：
1、“城中村”改造缺乏国家宏观政策的支持到目前为止,国家没有一部关于指导“城中村”改造的法规文件,除直辖市外
也没有省级政府出台的法规。在国家出台的现有法规文件里也很难找出指导“城中村”改造的条目。目前“城中村”改造方
面的有关法规政策都是各地、市根据自己的实际参照其它城市的做法制定的,其政策的完善程度不足,造成实际操作中因缺乏
依据而出现偏差,影响到“城中村”改造工作的顺利进行。另一方面,“城中村”改造总体进行缓慢,改造任务十分艰巨。相
关部门在土地利用和征地拆迁中,建设与改造未能同步实施,而且责、权、利不配套,缺乏宏观指导性的体制合力措施,“城中
村”改造的有关指导性政策亟待制定和完善。
2、“城中村”改造土地转变办法急待修订
按照西安市政府《关于加快“城中村”改造工作的意见》确定的“改制先行,改建跟进”的工作原则,西安市“城中村”
改造要完成人均耕地在0.3亩以下的“城中村”无形改造(即四个转变)工作,其中集体土地转变为国有土地的操作难度较大,
在政策上尚未得到很好地解决。改造的规划导向不够明确。“城中村”改造既没有改造进度、开发模式、安置地块的规划,
也没有将“城中村”改造纳入区域性的开发规划,因而改造缺少计划性和前瞻性。[6]
3、无形改造与有形改造进展不够平衡
“城中村”改造工作进展不平衡,主要表现为无形改造和拆除旧村工作严重滞后,存在着“重有形、轻无形,重建新、
轻拆旧”等问题。
城中村改造安置的过程也是城中村劳动力释放的过程，由于城中村人均耕地面积少甚至没有，劳动力释放的基数较大，特
别是对基础设施征用来说，涉及需要安置的劳动力数量非常大，所以这部分劳动力能否合理安置非常关键。为了保障这部分农
民的生产和生活不致因改造安置而受到很大的影响，最可靠、最合理的安置方式便是安排其就业。但在实际中，依靠国家安排
就业的可能性不大，靠城中村农转非人员自身就业也面临许多现实问题。
改造城中村没有现成经验可循，面临资金缺乏、拆迁困难等多个难题，没有探索创新的勇气和胆略是拿不下这个系统工程
的。实际上，靠政府投入财力难以支撑；一些地方采用“实物地租、毛地出让”的办法，操作程序难以规范，不符合现行规定；
以往的旧城改造大多采用的是开发商承包的模式，但利益驱动下的开发往往难以保证规划设计的完整兑现和按质按量地达到效
果。破解一个个具体难题，决策者们既慎重稳妥，又大胆创新，一遍遍寻计问策，一次次调查研究，一回回把脉诊断。经过反
复论证选择，最终确定了“政府主导、市场运作、以土地收购储备为主体实施改造”的运作模式和“经营性土地一律公开出让、
出让所得返还用于城中村，以丰补歉、封闭运作、自求平衡”的资金运作模式。省国资源厅认为，这一模式抓住了城中村改造
的实质性问题。发挥了国土资源部门在经营城市、运营土地资产的职能优势，体现了当今经济社会发展过程中市场化运作的新
机制。
为此，本人提出以下建议：
1.健全城中村改造安置方面的法规、政策。
目前在法律和行政法规方面，西安市城中村改造的主要法律依据是《宪法》、《物权法》和《西安市城中村改造管理办法》。
在西安市城中村改造的诸多矛盾中，补偿标准是关键。
2.加强村民从安置到安居的转变
城中村改造安置中时不仅要改善农民的居住环境，而且要使他们真正安居于此，过上稳定的生活，实现生活的可持续发展，
这也是城市可持续发展的实质。
3、做好“城中村”治理整顿后期项目的处理工作,巩固治理整顿的成果做好后期项目手续补办、整改、处理工作。
4、进一步完善“城中村”改造专项规划编制工作按照“规划先行”的工作原则,在对三环内的所有村庄及三环外人均耕地
在0.3亩以下的村庄的基本情况进行全面调查,建立准备的“城中村”的基本数据的基础上,进一步完善“城中村改造专项规划”
的编制,并继续做好全市“城中村”分批改造规划图、“城中村”用地规划图、各村控制性指标图,加快“城中村”分批改造规
划图的科学编制工作[7]
只有不断完善各个方面的监督管理体系，才能使小房产问题合理解决，才能让百姓安居乐业，我们的生活才能越来越好。
参考文献
[1]郑成思.小产权论[J].高等教育出版社,2007年12月
[2]应松年.行政法[M].2005年3月
[3]王永昌.城乡一体化发展:城中村改造的必由之路[J].求是,2007, (20):49-50.
[4]马桂平.实现城中村村民城市化应注意的问题[J].领导科学,2008, (14):47-48.
[5]三秦.城中村改造“西安模式”———改造城中村先立新“规矩”[J].西部大开发,2008,(3):20-22.
[6]司马文妮,霍学喜.论西安城中村改造的立法对策[J].西北大学学报,哲学社会科学版,2008,2(38):95-101.
[7]李俊夫.城中村的改造[M],北京:科学出版社,2004.10.
[8]参见朱维究、任中杰、高家伟主编《行政复议法释论》，中国人民公安大学出版社，1999年版
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陕西恒达律师事务所
黄静